序
2015年10月30日十二屆全國人大常委會第十七次會議首次審議《電影產(chǎn)業(yè)促進法（草案）》（下稱《草案》），《草案》之鋒芒甚至蓋過同在本次會議審議的《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》，今日電影產(chǎn)業(yè)之火熱可見一斑。
然而僅僅半年前，在2015年4月10日修改的《全國人大常委會2015年立法工作計劃》中，《電影產(chǎn)業(yè)促進法》尚屬于“預(yù)備項目”，頒布實施似乎還遙遙無期。但2015年下半年該法立法進程大大加快，9月1日《草案》獲國務(wù)院審議通過，旋即進入最近一次人大常委會會議議程，短短半年時間完成了十余年未能完成的工作。如此迅速的立法進程，的確超出作者和很多業(yè)內(nèi)人士的預(yù)期。
不出意外，《電影產(chǎn)業(yè)促進法》在向社會公開征求意見后，經(jīng)全國人大常委會二次審議或?qū)⑼ㄟ^，2016年《電影產(chǎn)業(yè)促進法》即將頒布實施。從今日起，鄭厚哲律師將撰寫系列文章對《草案》進行詳細解讀，本文系第一篇。
四年間，電影產(chǎn)業(yè)促進法草案發(fā)生了哪些重大變化？
看歷史，知未來。比較2015年《草案》與2011年國務(wù)院法制辦公布的《電影產(chǎn)業(yè)促進法（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》），可以看出四年來立法思路的調(diào)整以及中國電影市場蓬勃發(fā)展的進程，對于理解《電影產(chǎn)業(yè)促進法》是個很有趣的角度。本文對《草案》與《征求意見稿》進行概覽性的比較，梳理《草案》發(fā)生的重大變化。
1.《草案》在《征求意見稿》基礎(chǔ)上進行大幅增刪修改，新意頗多
我曾說過，按照《征求意見稿》的內(nèi)容，“現(xiàn)階段通過這樣一部《電影產(chǎn)業(yè)促進法》，象征意義大于實質(zhì)意義”。但《草案》對《征求意見稿》進行了大幅改動，改動后的《電影產(chǎn)業(yè)促進法》新意頗多，不只是象征意義，將深入影響電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展走向。
《征求意見稿》共62個條文，《草案》共58個條文，條文數(shù)量的變化絕不僅是單純的刪減。經(jīng)鄭厚哲律師對比，《草案》與《征求意見稿》完全相同的條文僅有4條（其中還包括第一條立法目的和最后一條施行時間），其余條款均存在不同程度上的增刪修改，可見改動幅度之大。從形式上看，《草案》較《征求意見稿》邏輯更為周延，文字表述更為清晰簡潔，立法技術(shù)有所提高。從內(nèi)容上看，主要變化如下。
2.進一步樹立正確的文藝創(chuàng)作導(dǎo)向
在推動文化大發(fā)展大繁榮、建設(shè)社會主義文化強國的時代背景下，《電影產(chǎn)業(yè)促進法》作為文化政策在電影產(chǎn)業(yè)的具體體現(xiàn)，承載著多重職能。
2014年10月15日習(xí)總書記《在文藝工作座談會上的講話》中指出，要“滿足人民日益增長的精神文化需求”，“一部好的作品……應(yīng)該是把社會效益放在首位，同時也應(yīng)該是社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一的作品”，要“堅持以人民為中心的創(chuàng)作導(dǎo)向”。上述指導(dǎo)精神在《草案》第一章總則部分均有體現(xiàn)。并且，《草案》第一次在立法層面提出“國家堅持以人民為中心的創(chuàng)作導(dǎo)向”。
這些原則性的條文對于理解《電影產(chǎn)業(yè)促進法》的立法目的，解釋條文原意具有重要指引作用。
3.簡化審批流程，提高行政效率
如取消《電影攝制許可證（單片）》的行政許可，降低《電影攝制許可證》的申請標準（由“攝制完成過2部以上依法準予公映的電影”修改為“具有與所從事的電影攝制活動相適應(yīng)的人員、資金等條件”），降低《電影攝制許可證》的審批層級（由國務(wù)院電影主管部門降低為省級電影主管部門），明確《電影攝制許可證》的審批時限（20天）。該修改將進一步降低電影攝制活動的準入門檻。
如將一般題材電影劇本梗概由審查制修改為備案制。《草案》通過后對于一般題材電影，不必等到通過審查后再攝制，有利于縮短拍攝周期，提高攝制效率。
如簡化《電影公映許可證》的審查流程（由省級電影主管部門初審、國務(wù)院電影主管部門復(fù)審二次審查簡化為由國務(wù)院或省級電影主管部門一次審查），縮短《電影攝制許可證》的審查時限（由初審20天加復(fù)審30天，縮短為一次審查30天）。該修改將降低電影發(fā)行放映的時間成本，有利于縮短電影投資回報周期。
4.明確電影審查標準，重視專家意見
《草案》首次規(guī)定了電影審查具體標準的制定流程，要求向社會公開征求意見并組織專家進行論證。還規(guī)定電影審查具體標準應(yīng)向社會公布。
電影審查標準模糊、非公開，一直飽受業(yè)內(nèi)詬病，不利于電影產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。新規(guī)定有利于完善電影審查具體標準，便于從業(yè)者準確評估規(guī)避相關(guān)風(fēng)險，引導(dǎo)電影投資、攝制活動。
《草案》還規(guī)定進行電影審查應(yīng)當(dāng)組織專家進行評審，由專家提出評審意見。企業(yè)、其他組織對專家評審意見有異議的，可以另行組織專家再次評審。專家的評審意見應(yīng)當(dāng)作為作出審查決定的重要依據(jù)。《草案》同時規(guī)定當(dāng)事人對依照本法作出的行政行為不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。
據(jù)此，如果電影未通過審查，當(dāng)事人從程序上可爭取多重救濟：首先對于尚未作出審查決定但對專家評審意見有異議的，可以另行組織專家再次評審；其次對于已作出審查決定的，可申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。鄭厚哲律師預(yù)測，《電影產(chǎn)業(yè)促進法》通過后，就電影審查問題起訴電影管理部門的行政訴訟不會是孤例，司法倒逼改革值得期待。
5.細化電影放映主體的義務(wù)，打擊虛假票房
如《草案》進一步明確電影院不得放映廣告的時間（由“不得在向觀眾明示的電影放映時間之后”明確為“在向觀眾明示的電影開始放映時間之后至電影放映結(jié)束前”）。
如《草案》擴大應(yīng)安裝符合國家標準的計算機售票系統(tǒng)的電影院的范圍（由“加盟電影院線的電影院”擴展至全部“電影院”）。
如《草案》要求電影院如實統(tǒng)計票房（由“不得偷漏瞞報票房收入”修改為“如實統(tǒng)計銷售收入”）。且《草案》首次明確行政處罰措施：“電影院未如實統(tǒng)計銷售收入的，由縣級人民政府電影主管部門處5萬元以上50萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，責(zé)令停業(yè)整頓；情節(jié)特別嚴重的，由原發(fā)證機關(guān)吊銷許可證。”
隨著電影營銷宣發(fā)手段日益豐富，電影院虛假統(tǒng)計票房的方式也不斷更新，不但有傳統(tǒng)的偷漏瞞報等少報行為，也有虛報多報行為。要求電影院“如實統(tǒng)計銷售收入”較“不得偷漏瞞報票房收入”的表述更為全面，為全面打擊各種虛假票房統(tǒng)計行為留出空間。
6.建立社會信用檔案制度
《草案》新增規(guī)定“建立社會信用檔案制度，將從事電影活動的企業(yè)、其他組織和個人因違反本法規(guī)定受到的行政處罰記入社會信用檔案，并向社會公布”。該規(guī)定對于從業(yè)者實現(xiàn)誠信經(jīng)營有積極意義，同時公示違法行為也有利于從業(yè)者選擇信用良好的合作伙伴，控制風(fēng)險。
7.降低輕度違法行為處罰標準，提高多次違法行為處罰力度
對于輕度違法行為（沒有違法所得或者違法所得不足5萬元的），《草案》較《征求意見稿》處罰標準有所降低。如《征求意見稿》部分條款規(guī)定的“可以并處50萬元以下的罰款”，修改為“可以并處25萬元以下的罰款”。
對于多次違法行為（因違反本法規(guī)定2年內(nèi)2次受到行政處罰，又有依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)處罰的違法行為的），《草案》新規(guī)定應(yīng)從重處罰。
8.減少行政干預(yù)，釋放市場活力
《草案》刪除或修改了《征求意見稿》的下列帶有一定行政色彩的條款：
對于從業(yè)資格，刪除“國家逐步建立電影技術(shù)、技能人員職業(yè)資格制度”；
對于財政資金的使用，將“利用財政資金對重大題材電影創(chuàng)作、攝制的資助”修改為“財政資金應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同階段和時期電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況，結(jié)合我國財力狀況和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，綜合考慮，統(tǒng)籌安排”，更具彈性；
對于電影金融服務(wù)，刪除“政策性金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，為國產(chǎn)電影境外推廣優(yōu)先提供金融服務(wù)”，刪除“對國務(wù)院廣播電影電視主管部門依照本法規(guī)定公布的電影的攝制，按照國家有關(guān)規(guī)定給予貸款貼息和保費補貼”。
某種意義上，減少行政干預(yù)即是對產(chǎn)業(yè)的保護和促進。
前文對《草案》較《征求意見稿》發(fā)生的重大變化進行概覽性的梳理。關(guān)于具體條款的解讀，且聽下回分解。
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